关于《浙江省水污染防治条例（草案）》的说明
发布时间：2008-8-6 上午 08:51:24
主任、副主任、秘书长、各位委员：
我受省政府委托，现就《浙江省水污染防治条例（草案）》（以下简称条例草案）作如下说明：
一、制定条例的必要性
浙江“七山二水一分田”，八大水系主要发源于本省、贯穿于省内、惠及于浙江百姓。水污染防治是浙江环境保护工作的重中之重。近年来，全省上下紧紧围绕生态省建设和“811”环境污染整治行动，狠抓重点流域、区域和重点行业、企业环境污染整治，强化水污染防治监督管理，加快水污染防治基础设施建设，深化饮用水水源保护区创建，推进农村环境“五整治一提高”工程，水污染防治各项工作的力度得到前所未有的加强。但随着城市化、工业化的加快推进，水污染防治任务仍十分艰巨。
省人大常委会高度重视环境保护和水污染防治工作。1996年6月通过的《浙江省实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》（以下简称实施办法），为我省的水污染防治工作提供了法规保障。随着这部法规的贯彻实施，我省水污染防治工作取得极大进展。但鉴于以下原因，实施办法亟需重新制定：一是随着我省经济社会的快速发展，水污染压力进一步加大，水污染防治工作形势仍然不容乐观。部分流域特别是平原河网和城市内河污染问题突出，有的河段水质甚至呈下降趋势，尤其是太湖流域、钱塘江流域发生的蓝藻等事件，更是敲响生态警钟；城镇污水处理厂的管理矛盾比较突出；饮用水水源保护仍然有待加强；农业农村面源污染治理任务十分艰巨；水资源严重短缺，地区间水污染纠纷增多，影响我省经济和社会协调、健康和可持续发展，亟待加强水污染防治的执法监管。二是上位法进行了重大修订。2008年2月28日，十届全国人大第三十二次会议修订通过《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称水污染防治法），自2008年6月1日起施行。实施办法应当根据上位法的修订内容，结合我省防治水污染的实践和经验进行修改和完善，并做好与国家法之间的衔接。三是随着环保事业的开拓和深入，尤其是当污染减排成为落实环境保护“三个转变”的重要手段、成为优化经济结构的抓手、成为全社会关注的热点时，就迫切需要有更加全面、更加完善、更加强有力的法规为污染减排、为水污染防治工作提供法制保障。因此，根据上位法，结合浙江实际，研究制定《浙江省水污染防治条例》，是十分必要的。
二、条例草案的起草过程
省人大常委会将我省实施办法的修改列入2007年立法计划二类项目后，省环保局根据国家法律法规，借鉴其他省、市有关立法，起草形成征求意见稿，并征求省级有关部门和各地意见。2007年7月，国务院常务会议讨论通过了《中华人民共和国水污染防治法（修订草案）》，省环保局又结合国家修订草案，作进一步的修改并征求意见形成送审稿，于2007年12月报送省人民政府。2008年2月，全国人大常委会通过经修订的水污染防治法。省人大常委会及时将我省实施办法的修订列入了2008年立法计划一类项目。省法制办及时就送审稿向省级各有关部门、11个设区的市政府征求了意见，先后会同省环保局到曹娥江流域的新昌、嵊州、绍兴，钱塘江流域的兰溪、富阳以及嘉兴、湖州等地进行立法调研，召开了省有关部门立法协调会，就有关具体问题作了协调。省人大环资委、常委会法工委高度重视，派员参与了部分调研活动。在广泛调研基础上，综合各方面意见形成条例草案，并经省政府第10次常务会议审议通过，提请省人大常委会审议。
三、条例草案的主要内容
（一）关于条例草案的名称。
省人大常委会立法计划中，该项目为《浙江省实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》（修改）。省环保局送审稿拟对1996年施行的《浙江省实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》进行修改，但拟修改条款从内容到结构都有很大变动，省法制办经商省人大有关委员会，认为不宜采用修订的形式。另外，水污染防治法中有些内容已经规定得相当具体、明确。考虑以上因素，采取重新制定形式，名称定为《浙江省水污染防治条例》。
（二）关于强化水污染防治的政府责任。
一是明确县级以上政府对本行政区域的水环境质量负责，将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，保证本行政区域水体和出境水水质符合规定的水环境质量标准，实行环境保护目标责任制和负责人考核评价制。二是规定有关政府组织制定有关功能区划、水污染防治规划和地方标准等。三是补充细化了乡、镇政府的责任，规定了应当做好饮用水安全、农业和农村生活污染防治、环境基础设施建设的相关工作等。
（三）关于水污染防治规划和功能区划。
水污染防治规划是水污染防治工作的纲领性文件，条例草案着重对水污染防治规划的组织制定、主要依据、规划之间关系协调等作了规定。《浙江省水功能区、水环境功能区划分方案》已于2005年由省政府批准实施，该方案对全省水域进行分区和功能定位，是水污染防治的基础，也是制定水污染防治规划和实施重点水污染物排放总量控制制度的前提。
（四）关于饮用水水源保护。水污染防治法高度重视饮用水安全问题，以专章形式对饮用水水源保护作了具体规定。条例草案对饮用水水源的保护作了衔接性规定；对备用水源问题作了补充规定；根据推进城乡统筹发展要求和工作实际，对农村饮用水水源建设和安全保护作了比较具体的规定；对上游地区的排污行为威胁下游地区饮用水安全的现实问题作了有针对性的规定。
（五）关于生态建设。
条例草案根据水污染防治法相关规定和《浙江省环境保护“十一五”规划》要求，规定在主要河流源头区、重要水源涵养区、森林、湖泊、湿地、重要渔业水体、保护生物物种资源的水体、风景名胜区等具有重要生态功能价值的区域、水体建立保护区；规定禁止在保护区和水环境功能确定为Ⅰ、Ⅱ类水体的流域建设有关重污染行业项目；规定了有关生态补偿、清洁生产、生态农业等内容。
（六）关于排污控制。条例草案着重对重点水污染物总量控制、排污许可证和排污权交易等制度作了规定。重点水污染物总量控制和排污许可证制度是国家水污染防治法律法规明确规定的法律制度，但由于上位法的规定比较原则，尤其行政许可法实施后，该制度的执行存在着明显的法律障碍，实践中难以操作。条例草案细化、强化这一制度，规定排污总量控制指标的核定；排污许可证申领范围，除国家规定外，结合本省实际，增加了排放餐饮业污水和规模化养殖污水的企事业单位应当申领排污许可证的规定。目前，我省排污权交易的试点工作在全国走在前列，草案对此作了原则规定。
（七）关于重点流域、重点区域环境监管制度。
重点流域、区域污染治理工作结合了我省块状经济和流域分布情况，带有宏观指导性和整体推动性，近年来已成为环保工作的主要抓手，并形成较为成熟的浙江经验。条例草案对其作了制度化的规定，并为区域限批提供进一步的法律依据。
（八）关于跨行政区域河流交接断面水质管理制度。
对跨县级以上行政区域的河流实行交接断面水质监测和保护，是明确和落实水污染防治责任的重要手段。条例草案规定跨行政区域河流交接断面监测和保护管理办法由省政府另行制定。
（九）关于城市和工业污水集中处理设施。
污水集中处理设施环境监管面临的困难和矛盾突出，主要问题有：一是现行污水集中处理有两类，城市（镇）生活污水处理厂，工业集聚区工业污水处理厂，法律对两类污水处理没有作区分管理、分别规定。二是现行法律规定向城市污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的，不再缴纳排污费。一些工业企业排放的污水只要进入了“城市管网”就只能收污水处理费，超标排放的违法成本很低。三是城市污水处理厂难以按照工业污染源管理模式进行监督管理。条例草案针对这些问题作了具体规定，目的是提高排污单位违法成本，遏制污水集中处理难达标的现象。
（十）关于水污染事故应急处置。
针对化工、医药生产企业和生产、储存危险化学品的企事业单位，规定必须配备事故应急池等污染防治设施，防止水污染事故的发生。针对城镇污水、工业废水集中处理设施的运营单位发现处理设施不能正常运行或者出水水质严重超标，可能导致发生水污染事故的，应当立即启动应急预案，并报告当地政府和有关部门。
（十一）关于农业面源污染治理。
明确农业部门对农业生产造成的水污染实施监督管理，对畜禽养殖的禁养区和限养区作出了规定。对畜禽养殖者、畜禽养殖场、规模化畜禽养殖场分别提出了不同的要求。同时规定对规模化畜禽养殖场的扶持措施。规定水产养殖污染防治要求。
（十二）关于执法措施和法律责任。
1、条例草案强化了强制措施等制度和法律责任。规定排污单位造成严重水环境污染的，环境保护主管部门或者其他依法行使监督管理权的部门可以依法对有关设施、物品采取查封或者扣押措施。将排污单位遵守水污染防治法律法规情况纳入企业诚信评价体系。
2、关于排污费问题。排污费是对破坏环境的补偿，应当按污染物的实际排放情况征收。修订后的水污染防治法明确了超标即违法的原则，取消了原来“超标准排污费”的提法，而代之以违法超标排污情况下“应收取排污费”提法。这样的改动旨在避免只要交排污费就可以超标准排污的理解，与近年的立法和实践保持一致，也为水污染防治法第七十三条、第七十四条以“应收取排污费”的倍数计算有关罚款额度的新规定作了关键伏笔。2003年国务院《排污费征收使用管理条例》规定超标排放水污染物加倍缴纳排污费。根据这一条例制定的《浙江省排污费征收使用管理办法》规定，超标排放水污染物的，按实际超标的倍数缴纳排污费。条例草案根据现行规定，进一步明确了按实际排放污染物计收排污费的制度。
3、对排污单位不正常使用水污染物处理设施和超标或者超总量排放水污染物的行为，水污染防治法第七十三条、第七十四条规定以“应收取排污费”的一定倍数计算罚款。水污染防治法的这一新规定旨在加大排污单位的违法成本，但由于没有明确“应收取排污费”的时间单位，实际上就因无法计算“应收取排污费”而无法执行。执法中一般难以精确掌握违法的持续时间；在可以确证违法持续时间的情况下，则会出现“应收取排污费”过低的情况而使处罚结果背离水污染防治法的初衷。常规情况下，排污费是按季或者按月核定征收。环保部门经测算发现，如按季计算“应收取排污费”，则可以大致接近水污染防治法修订前按定额罚款的水平；如按月计算，则明显偏低。因此，条例草案对“应收取排污费”作了按季计算的规定，同时规定了罚款的下限和上限，避免罚款数额过高或者过低。
4、建设项目试生产或者试运行期间，有关污染物防治设施必须同时投入试运行，污染物排放应当符合环境保护主管部门的要求，并在规定期限内通过环境保护验收。针对目前试生产环节污染纠纷较多，假借试生产或在试生产期间逃避监管、违法排污现象比较普遍的情况，为了规范试生产环节的水污染防治工作，条例草案设定了试生产行政许可和行政处罚。
5、条例草案还针对排污单位的其他相关违法行为，以及政府和依法行使环境保护监督管理权的相关部门在履行行政管理职责过程中的违法行为，作了处罚或处分规定。
以上说明和《浙江省水污染防治条例（草案）》，请予审议。
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